深度解读史上最严大气污染防治法

摘要：

  8月29日由全国人大常委会表决通过的《大气污染防治法》，被称为“史上最严大气污染防治法”。我国现行的《大气污染防治法》制定于1987年，并先后于1995年、2000年两次修改。时隔15年后再次修改，《大气污染防治法》针对当前环保形势进行了大量调整，也同时成为了新环保法通过后修改的第一部单项法。新法针对当前的主要污染物，重新划定了监督管理范围和形式，针对不同的产品给出了更细致的指导意见。本文从法律亮点、专家意见等方面全方位解读《大气污染防治法》。

内容较旧版扩充近一倍

　　8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了修订后的 《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》），新法将于2016年1月1日施行。比起旧版的66条，新版增加了近一倍，共8章129条。

　　这一次，《大气污染防治法》在立法结构上做出了革命性的改变，大刀阔斧地引入了更全面的污染物控制体系，不仅新纳入了颗粒物，而且将温室气体排放问题也纳入控制体系之中。修订后的大气污染防治法共设8章129条，对既有条款进行了大规模增删、调序，重新组织，新增了“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”的内容。

　　相较于修订前的7章66条，新版修订内容扩充近一倍。此次修订在突出源头治理、强化政府责任、区域联防联控、明确排放总量控制和排污许可、强调科技治霾等方面颇具亮点，被称为史上最严大气污染防治法。

　　对比修改前的法案，此次修订理顺了大气环境质量和污染物排放总量的关系，体现了立法逻辑的科学性。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文曾公开指出，大气环境管理应当以空气质量目标管理为核心，而以前的大气污染物总量控制指标的分配按年度进行，没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。新版法律采纳了这一思想，规定“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标”，理顺了大气污染防治的科学逻辑。

　　在该逻辑的指引下，法案明确大气污染防治的工作思路，即坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构；指明了工作方向，即防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。

　　不仅将污染物和温室气体协同控制，新法律还指出城市之间避免“各自为战”。中国环境科学研究院副院长柴发合说，新法设立重点区域大气污染联合防治专章，规定由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作，实施统一规划、统一标准，明确协同控制目标。当前中国大气污染呈现明显的区域性特征。比如京津冀、长三角、珠三角地区，大气污染不再局限于单个城市。

　　新法同时指出，创新驱动是解决环保制约和污染问题的重要手段，同时也是强化环境管理的重要支撑。虽然我国有很多科研机构及高校开展雾霾研究，但数据共享难、科研被条块化和体制性割裂、研究重复多、科技成果转化难等问题比较突出，治霾技术研究进展缓慢。数据显示，目前我国科技成果转化率仅10%。

　　为了更有效地推进科技治霾，草案明确，国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究，推广先进适用的大气污染防治技术和装备，促进科技成果转化，发挥科学技术在大气污染防治中的支撑作用；鼓励和支持开发、利用清洁能源。

中国石化“碧水蓝天”进行时

　　截至2015年一季度，中国石化“碧水蓝天”行动计划已落实投资项目数、下达投资总额分别占项目总数、投资总额的87.5%和63.5%。中国石化承诺计划投资228亿元，用3年时间实施803个环保治理项目，实现全面稳定达标排放，完成总量减排任务，改善厂区及周边环境。

　　作为联合国全球契约的领跑企业，早在2001年，中国石化就建立以健康、安全、环保管理体系为核心的环境管理体系。13年的坚持和改进，让绿色低碳制度体系日趋完善，现在的中国石化早已成为企业界绿色低碳发展的倡导者和引领者。

　　2013年7月30日，中国石化向社会宣布开展“碧水蓝天”环保专项行动。目前，“碧水蓝天”环保专项行动进展较好，计划2015年完成全部项目审批，2016年6月30日前全部项目建成投用。在开展专项行动过程中，中国石化还另外实施了45个环保治理项目，投入资金28.5亿元。

　　2014年6月6日，在联合国全球契约中国网络主办的第二届“生态文明·美丽家园”关注气候中国峰会上，中国石化正式宣布启动“能效倍增”计划，承诺到2025年，能效提高100%，实现能效倍增。这是继2013年推出“碧水蓝天”行动后，中国石化在绿色低碳发展、践行生态文明建设上又一重大举措，也是中国企业首次推出类似计划。中国石化通过加强结构调整、大力节约能源资源、加强碳资产管理及循环发展等措施，逐步提升能效水平，降低成本，增加效益，有力推动了能效倍增计划落实，提升企业未来发展的竞争力。仅2014年就累计节能247万吨标准煤，合同能源管理项目累计实现节能5.7万吨标准煤。

　　截至2015年4月底，“能效倍增”计划已批复项目1143个，预计实现节能173万吨标准煤；节能项目投资34.3亿元，预计实现效益22.3亿元。其中，合同能源管理项目187个，预计实现节能27.8万吨标准煤。

　　多年来，中国石化努力塑造低耗高效、清洁环保的新形象，实现企业与社会、环境和谐发展。在2014年企业公众透明度蓝皮书中，中国石化荣获最佳环境信息披露奖。

　　解读新法四大亮点

　　此次修改主要体现了4个方面的进步。

　　一是以改善大气环境质量为目标，强化了地方政府的责任，加强了对地方政府的监督。《大气污染防治法》明确，国务院环境保护主管部门可以对省级政府进行考核，省级政府可以制定办法对地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。同时，未达标的城市要制定限期达标规划，向同级人大报告，加强了对地方政府在环境保护、改善大气质量方面的责任。

　　二是坚持源头治理，从推动转变经济发展方式，优化产业结构、调整能源结构的角度完善相关的制度。

　　以城市的重要污染源机动车尾气为例，为了从源头治理，新修订的《大气污染防治法》还增加了两项规定：一是制定燃油质量标准应当符合国家大气污染物控制要求；二是石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。

　　对此，公共环境研究中心主任马军在接受媒体采访时指出，各个地区之间的大气污染很容易相互影响，不统一燃油质量标准，一些大型重型货车很可能会受到利益驱动而到加油成本相对较低的地区加油。标准不同，排放污染物的水平也就不同，通过统一各地油品标准，“全国一盘棋”才更有利于治理。

　　第三是抓主要矛盾，解决突出问题。《大气污染防治法》此次修订的背景和2000年修订相比大不同：主要在于污染形态已不同，污染物种类由二氧化硫、氮氧化物、颗粒物扩展到挥发性有机物、氨等大气污染物，点源污染已发展成区域污染，工业污染已发展成工业、生活、交通和农业污染叠加的污染。

　　自2013年以来，京津冀、长三角、珠三角分别建立了区域大气污染防治协作机制，在目标措施制定、重污染天气共同应对等方面开展了有益尝试，并取得了积极成效。这次新修订的《大气污染防治法》也借鉴了相关经验。

　　在总则第二条第二款规定，“加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物”，还有“重点区域大气污染联合防治”“重污染天气应对” 两章，予以专门规范。

　　第四是加大了处罚的力度。在新修订的《大气污染防治法》的条文中，单法律责任条款就有30条，制定了大量具体的有针对性的措施，并辅以相应处罚。具体的处罚行为和种类接近90种，提高了操作性和针对性。

　　新法除对超排重罚、煤的清洁化利用和重点监控范围等内容提出了更加严格的规定外，还取消了旧版中对造成大气污染事故企业事业单位罚款 “最高不超过50万元”的封顶限额，增加了“按日计罚”的规定。

      另外还增加了其他罚款新规定：造成大气污染事故的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50%以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的1倍以上、3倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按污染事故造成的直接损失的3倍以上、5倍以下计罚。

推动规范燃煤和炼化市场

　　新《大气污染防治法》在第四章大气污染防治措施中着重规定了燃煤和其他能源污染防治措施。

　　对于燃煤，按照其规定，国家推行煤炭洗选加工，降低煤炭的硫分和灰分，限制高硫分、高灰分煤炭的开采。新建煤矿应当同步建设配套的煤炭洗选设施，使煤炭的硫分、灰分含量达到规定标准；已建成的煤矿除所采煤炭属于低硫分、低灰分或者根据已达标排放的燃煤电厂要求不需要洗选的以外，应当限期建成配套的煤炭洗选设施。

　　法案对燃煤使用的收紧，一方面让部分劣质煤炭被逐出市场，有助于缓解煤炭供应过剩局面；另一方面，由于优化能源结构、降低煤炭消费占比、重点区域煤炭等量或减量替代等内容写入法律，未来长期煤炭需求增长势必会受到一定制约。

　　对于石油化工行业，新的《大气污染防治法》规定，制定燃油质量标准应当符合国家大气污染物控制要求，石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的石油焦。

　　对于大力投入环境保护、污染治理的大型炼化企业而言，新修订的法案有力保障了其产出高标准燃油产品的竞争空间，不必陷入与小炼厂低价格高污染燃油产品的恶性竞争当中。市场不再以价格为单一维度，而是必须综合考量大气污染程度，高污染的小炼厂必然难以为继。短期内会带来石油化工行业的调整，而长期看来有助于行业健康有序发展。