脱钩改革 让行业协会商会褪去“官色”

摘要：

   上挂下联，协会商会衔接宏观与微观，“二政府”“红顶中介”多受诟病

　　一场呼吁已久的改革亮出真颜：《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》终于出台，把人们的目光又聚到这个发挥着重要作用、却也频频遭受诟病的群体。

　　行业协会商会作为市场经济的产物，是一个国家经济发展综合水平的反映。也就是说，它的数量多少以及运作方式等，是社会经济发展水平的写照。我国行业协会商会在改革开放初期不足1000个，2013年已经发展到6万多个，基本形成了覆盖国民经济各个门类、各个层次的行业协会商会体系。

　　我国行业协会商会在经济发展中起着衔接宏观和微观的作用，在政府宏观经济管理和企业微观经济运行中间“上挂下联”，犹如“传送带”和“分流器”。行业协会商会能做企业想要做，但靠单个企业做不到的事；能做市场需要做，却又无人牵头去做的事；能做政府想要做，却无精力去做的事。通过参与市场监管、市场诚信建设、知识产权保护、科技攻关、慈善公益等行为和手段，行业协会商会还促进了经济的发展和社会文明程度的提升。

　　在发挥着重要作用的同时，行业协会商会也存在着许多亟待解决的问题。最大的问题是行政化色彩较浓，政会难以分开，在经济生活中常常被批评为“二政府”“红顶中介”。很多行业协会是随着政府机构改革和专业部门撤销设立的，与政府之间有着密切关系，部分协会习惯于依靠行政主管部门开展工作，一些业务主管部门也习惯用传统方式管理和直接指挥协会工作。协会自主性较为欠缺，影响了业务活动有效开展，并且容易使协会成为行政主管部门权力的延伸，难以真正代表和维护行业和企业的利益，不利于建立良好的市场环境。所以，国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇感慨道：“我们的行业协会商会经常被形容为戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子”。

　　其次是代表性不强，覆盖面较窄。我国行业协会从发展初期就本着跨部门、跨所有制、跨系统的“三跨”原则发展，但至今仍有很多行业协会的会员主要局限于原系统的企业。很多全国性行业协会对行业内企业的覆盖率不足50%，有的甚至低于10%，行业代表性较欠缺。

　　第三是自身结构不合理，难以发挥转方式、调结构的独特作用。行业协会发展状况，从纵向来看与行业本身的市场结构有关，从横向来看与各地区市场经济发展水平有关。但目前，纵向来看，有的行业已经萎缩，协会仍然存在；有的行业发展迅速，产业已然细化，却难以成立相应的协会。横向来看，我国行业协会发展整体上与各地市场经济发展程度相适应，在区域上呈现出由东向西、由南向北的梯度减弱趋势，东南沿海地区的行业协会活跃程度远高于中西部地区。

　　最后，行业协会还面临着自我发展能力不足、行为有待规范等问题。一些行业协会职能不充分，缺乏自我发展能力；一些行业协会人员老化，面临人才不足困难。由于自我发展能力不足，一些行业协会难以正常开展活动，内部组织机构和规章制度也不健全，行为不规范。有的借助行政主管部门的影响力向企业摊派会费，甚至热衷于评比表彰，增加了企业的负担。

　　厘清行政机关与协会商会的职能边界，实现“五脱钩五规范”

　　十八大以来，党中央、国务院对行业协会商会的改革做出了具体部署，要求加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》提出，改革的基本原则：一是坚持社会化、市场化改革方向，创新行业协会商会体制机制；二是坚持法制化、非营利原则，规范行业协会商会行为；三是坚持服务发展、释放市场活力，增强行业协会商会服务功能；四是坚持试点先行、分步稳妥推进，确保脱钩工作有序实施。

　　国家发展改革委经济体制与管理研究所孙凤仪表示，要彻底实现行业协会商会与行政机关脱钩，必须从根本上切断行业协会商会与行政机关之间的利益链条，剥离行业协会商会与行政机关之间的身份依附。《方案》中的脱钩任务和措施正是沿着这一主线展开的。通过机构、职能、资产、人员和党建等管理事项五个方面的分离，实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，即“五脱钩五规范”。

　　一是机构脱钩，行业协会商会由双重审批转变为依法直接登记，行政机关由业务主管转变为综合监管，规范行政委托和监管关系。

　　二是职能脱钩，行业协会商会由承担一定行政职能转变为依规承接政府委托或移交事项，规范职责分工关系。

　　三是资产财务脱钩，行业协会商会办公用房、财务管理独立，财政资金由直接拨款逐步向政府购买服务转变，规范财产关系。

　　四是人员管理脱钩，人员由行政机关管理转变为用人独立和社会化管理，负责人由行政机关批准任命转变为按章程自主产生，规范用人关系。

　　五是党建、外事等事项脱钩，脱钩后仍要加强党的领导，全国性行业协会商会党建工作按照原业务主管单位党的关系归口分别由中央直属机关工委、中央国家机关工委、国务院国资委党委领导，地方行业协会商会党建工作依托各地党委组织部门和民政部门建立社会组织党建工作机构统一领导，规范管理关系。

　　国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇评价说：“本次改革对协会商会内部治理问题做出明确回应，要求根据现代社会组织的管理运行，完善法人治理结构，从而改变原来‘官办、官管、官运作’的局面。”孙凤仪认为，行业协会商会与事业单位分离，从根本上切断了行业协会商会继续担任“二政府”和“红顶中介”的可能，同时促使行业协会商会增强自主性、自治性与自律性，将服务重心从政府转向企业、行业和市场。

　　脱钩不是脱管，政府与协会商会要建立新型合作关系

　　脱钩之后，行业协会商会与政府是什么关系？

　　国家发改委有关负责人表示，脱钩不是脱管，政府对行业协会商会绝不是一脱了之、放任不管。改革要注重“先立后破”，一方面，行业协会商会与行政机关脱钩后，要健全综合监管体系，通过加快立法，使政府对行业协会商会的管理方式由以行政手段为主转变为依法监管的现代治理方式；另一方面，政府与行业协会商会要建立新型合作关系，通过转变财政支持方式、加大政府购买服务力度等政策手段支持行业协会商会转型发展，鼓励行业协会商会参与相关立法、政府规划、公共政策、行业标准和行业数据统计等事务，充分发挥行业协会商会在行业指南制定、共性技术平台建设、第三方咨询评估、资质评定、国际经济交往等方面的作用。

　　这位负责人表示，行业协会商会与行政机关脱钩，是为了更好发挥协会商会在现代国家治理体系中的应有作用。我国传统的政会不分、管办一体的管理体制，在很大程度上束缚了行业协会商会的手脚，阻碍了行业协会商会作用的充分发挥。脱钩改革使行业协会商会去除行政色彩，将服务重心从政府转向企业、行业和市场，通过提供指导、咨询、信息等服务，更好地为企业、行业提供智力支撑，规范市场主体行为，引导企业健康有序发展。特别是在经济发展进入新常态的背景下，通过脱钩改革，更好发挥行业协会商会在产业结构调整、经济增长提质增效、企业创新转型中的独特优势和应有作用。同时，也可为其他社会组织的改革提供示范和借鉴。

　　行业协会商会与行政机关脱钩，是关系到国家治理现代化的一场深刻变革，也是关系到所有行业协会商会的改革，可谓涉及面广、政策性强、社会关注度高。因此，《方案》明确了“坚持试点先行、分步稳妥推进”的原则，要求在中央和地方分别开展试点，设置必要的过渡期，积极探索，总结经验，完善措施，逐步推开。根据行业协会商会不同情况，因地因业因会逐个缜密制定脱钩实施方案，具体安排、具体指导、具体把握，确保脱钩工作平稳过渡，有序推进。