环境经济政策年度报告2017（全文）

摘要：

2017年，环境经济政策改革仍处于快速推进期，原环境保护部、财政部、国家税务总局、国家发展改革委等相关部门在创新运用市场和经济手段、促进节能减排和环境质量改善方面做了大量工作。环境污染治理投资持续增加，环境资源价格手段调控效应显著，环境税费改革深入推进，跨省界流域横向补偿探索不断加快，绿色金融迅猛发展，环境市场机制不断健全。

原环境保护部作为环境经济政策改革的主要职能部门，在环境经济政策的创新和改革中发挥了重要作用，特别是牵头编制了《“十三五”环境政策法规建设规划纲要》，明确了到2020年环境经济政策体系建设的目标、主要任务和实施路线图。这也是原环境保护部牵头编制的第二个以推进环境政策改革为主要目的的专门性、部门性、政策性五年期规划，对深入推进“十三五”时期国家环境经济政策改革具有重要作用。

2017年，党的十九大成功召开，明确了环境管理制度和环境治理体系建设的方向，高度重视环境经济政策手段在高质量发展和生态环境保护中的作用，提出要大力发展绿色金融、建立市场化和多元化生态补偿机制等环境经济政策改革任务要求，为未来的环境经济政策改革提供了崭新动力，也为下一步环境经济政策改革与创新指明了方向。

环境财政投入增加，补贴覆盖多领域，有力促进了污染减排

节能环保支出预算较2016年增长0.5%

2017年3月28日，财政部公布了经全国人大批准的《2017年中央财政预算》。2017年中央本级支出预算数29595亿元，比2016年执行数增加1813.96亿元，增长6.5%。节能环保支出预算数为297.07亿元，比2016年执行数增加1.58亿元，增长0.5%。其中，节能环保支出预算中污染减排、环境保护管理事务、污染防治类预算增长较快，预算数分别为2016年执行数的151%、135.9%和136%。另外，环境监测与监察、退耕还林、循环经济类预算收紧，预算数分别为2016年执行数的77%、61%和30%。

2016年环境污染治理投资逾9000亿元

2000年以来，我国环保投资总额总体呈现出增长趋势。2016年，环境污染治理投资总额为9219.8亿元，相比2015年上升4.7%；环保投资占国内生产总值（GDP）的比例为1.24%。工业污染源治理投资总量先上升后下降至2010年的400亿元，继而又快速增加，2016年达819亿元，比2015年增加了5.9%，比2000年增长了248.8%。其中，大气治理完成投资量及其占比始终为当年最大值，且其变化显著，呈现逐年上升趋势，由2000年的90.9亿元增至2016年的561.5亿元。

环保专项资金规模预计达到497亿元

2017年中央财政安排的环保专项资金规模预计达到497亿元，用于水、大气、土壤污染防治以及农村环境整治、山水林田湖草生态修复等。截至2017年11月，中央财政安排的环保专项资金已经下达390亿元。

大气污染防治专项资金方面，2017年中央财政安排专项资金160亿元，比2016年增加了49亿元，重点支持京津冀及周边、长三角、珠三角13个省（区、市）大气污染防治，重点保障燃煤锅炉整治、散煤替代、挥发性有机物污染治理、机动车污染治理等，其中60亿元专项资金用于北方地区冬季清洁取暖试点。“十三五”以来，中央财政累计安排专项资金272亿元，有力改善了大气环境质量，促进北京和河北完成了“大气十条”的目标任务。

水污染防治专项资金方面，2017年中央财政安排专项资金85亿元，支持重点流域水污染防治、水质良好湖泊生态环境保护等，主要用于污水处理设施建设、黑臭水体治理、工业集聚区污水处理、区域水环境综合整治、截污纳管等。“十三五”以来，中央财政累计安排专项资金216亿元。

土壤污染防治专项资金方面，2017年中央财政安排专项资金65亿元，主要用于31个省（自治区、直辖市）土壤（含重金属）污染防治，新启动一批土壤污染治理与修复技术应用试点项目，加快推进土壤污染防治先行区建设。“十三五”以来，中央财政累计安排专项资金150亿元。

农村环境整治专项资金方面，2017年中央财政安排专项资金60亿元，重点支持南水北调沿线及重点水源地周边，主要用于农村污水垃圾处理、饮用水水源地保护、畜禽养殖污染防治等。从2008年启动至今，中央财政累计安排专项资金435亿元，到2017年底，预计可完成整治村庄约12.9万个，受益人口近两亿人。

环保电价补贴最高可达3.7分/千瓦时

我国脱硫、脱硝、除尘、超低排放等环保电价补贴最高可达3.7分/千瓦时。截至2017年底，全国基本完成统调燃煤发电机组脱硫、脱硝和除尘改造，二氧化硫排放绩效从2005年的每度电6.36克降低至2016年的0.39克，氮氧化物排放绩效由2005年的每度电3.62克降低至2016年的0.36克，有效促进了燃煤电厂污染减排。

首次下调分布式光伏发电补贴标准，继续推进新能源汽车补贴

2017年光伏行业发展迅猛，在政策与市场的双重作用下，距离光伏发电平价上网目标越来越近。2017年12月，国家发展改革委下发了《关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》，首次下调分布式光伏发电补贴标准，全电量度电补贴标准较现行标准降低0.05至0.37元/千瓦时；村级光伏扶贫电站（0.5兆瓦及以下）标杆电价、户用分布式光伏扶贫项目度电补贴标准保持不变。

2017年7月，北京、广州、贵州、江西、重庆以及深圳、成都、贵阳、柳州、广元、广安、宿迁、厦门等13个省市出台了2017年新能源汽车补贴政策。除江西以及成都、柳州、广元、宿迁补贴标准低于中央补助标准的50%外，其余省市均按照中央补助的50%执行。各类车型在2019～2020年，中央和地方补贴标准和上限在现行基础上退坡20%，在新能源车目录车型的，到2017年12月31日免征购置税。

财政补贴“直补到户”助推“双替代”

2017年，北京完成了900余个村庄的“煤改清洁能源”工作，采取“直补到户”的方式将市区两级政府的补贴直接拨付给电力公司，同时延长谷段时段，让农户可以有更多时间享受谷段电价。

天津完成了16.6万居民的“煤改电”工程，除采取峰谷电价补贴政策外，每个采暖季还给予农户60%的电费补贴，改造后平均每户每天采暖用电量为50～60度，平均每天采暖费近10元。

河北出台《关于加快实施保定廊坊禁煤区电代煤和气代煤的指导意见》，“电代煤”用户设备购置补贴为投资改造费用的85%，采暖期居民用电补贴为0.2元/千瓦时，同时在采暖期间不执行阶梯电价；而“气代煤”用户设备购置补贴为投资改造费用的70%，采暖期用气补贴为1元/立方米，同样不再执行阶梯气价。

绿色农业补贴力度不减

 

继续开展测土配方施肥补贴，减少农业面源污染。为鼓励和支持农民科学施肥、提高肥料使用效率、促进农民节本增收、减少农业面源污染，2005年国家设立了测土配方施肥试点补贴资金，对测土、配方、配肥等环节给予补贴及项目管理费。2017年中央财政安排测土配方施肥专项资金7亿元，继续推进测土配方施肥，结合“到2020年化肥使用量零增长行动”的目标，选择一批重点县开展化肥减量增效试点。

积极利用秸秆补贴，促进秸秆综合利用。为加快推进秸秆综合利用，国家设置了秸秆综合利用补贴资金，对开展秸秆收储和进行秸秆肥料化、饲料化、基料化、能源化、原料化利用的各类主体进行补贴。

补贴方式和标准如下：在秸秆粉碎还田机补贴方面，根据国家补助政策，补贴粉碎还田机6.72万台，补助资金2.25亿元；在秸秆养畜示范补贴方面，国家长期支持秸秆饲料化项目建设。据统计，中央财政累计投入了18.5亿元用于建设秸秆养畜示范区，示范区数量超过了1000个。在秸秆生物燃料化补贴方面，秸秆热解气化、秸秆生物气化、秸秆固化成型、秸秆碳化等燃料技术一直受国家财政补贴，且近年来补贴力度逐渐加大。补贴区域为河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、山东、河南10省（自治区）。

部分省市开展了有机肥补贴。最早开展有机肥补贴的是上海，每吨补贴200元；江苏从2006年开始补贴，每吨由省财政补贴150元，市财政补贴50元；北京从2007年开始补贴，每吨补贴250元；山东从2008年开始补贴，每吨补贴300元。

政府绿色采购清单执行工作规范化程度提高

2017年1月9日，财政部下发了《关于印发节能环保产品政府采购清单数据规范的通知》，要求逐步提高节能环保产品政府采购清单执行工作的规范化程度。财政部分别于2017年6月15日和12月11日印发了《第二十二期节能产品政府采购清单》和《第二十三期节能产品政府采购清单》，节能清单所列产品包括政府强制采购和优先采购的节能产品，同时发布了环境标志产品政府采购清单20期。

环境资源价格更趋合理，但还须补齐政策短板

 

全国范围内统一停征排污费和海洋工程污水排污费

随着排污费改税工作的推进和实施，以收费手段调控排污行为的规制模式将转变为环境税收制度。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《环境保护税法》，现行排污费更改为环境保护税。这意味着实施了三十多年的排污费退出了历史舞台。

2018年1月1日起，环境保护税正式开征，将以更加规范、法律效力更强的税收方式发挥激励和约束作用。

2018年1月7日，财政部、国家发展改革委、原环境保护部、国家海洋局联合发布了《关于停征排污费等行政事业性收费有关事项的通知》，自2018年1月1日起，在全国范围内统一停征排污费和海洋工程污水排污费。其中，排污费包括污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污费、噪声超标排污费和挥发性有机物排污费。

污水处理费改革不断前行，多个地区上调征收标准

2017年6月9日，广州发展改革委发布《关于调整我市污水处理费有关问题的通知》，调整中心城区（天河、越秀、海珠、白云、荔湾、黄埔区和番禺区大学城）污水处理收费标准。

2017年7月26日，济南发布《关于调整城市非居民用水污水处理费征收标准的通知》，规定城市（公共管网）供水价格中非居民用水、特种用水污水处理费征收标准由每立方米1.3元调整为1.4元。

2017年11月23日，乌鲁木齐下发《关于调整乌鲁木齐市污水处理收费标准和排水管网维护费的通知》，结合实际调整了污水处理收费标准和排水管网维护费。

水资源费各地平均征收标准已调整至最低标准以上，北京、天津水资源费最高

2013年国家发展改革委会同财政部、水利部联合印发《关于水资源费征收标准有关问题的通知》，明确提出水资源费征收标准的制定原则、分类和各地“十二五”末最低标准及调整时间表，要求在2015年底前各地水资源费平均征收标准应调整至最低标准以上。截至2015年底，各地水资源费均已按要求调整到位。

目前，水资源费是城镇公共供水终端水价的组成部分。2017年，全国各省区中，北京、天津的水资源费最高，地表水和地下水水资源费的平均征收标准分别为1.6元/立方米和4元/立方米。上海、安徽、福建等13个地区的水资源费征收标准最低，地表水和地下水水资源费的平均征收标准分别为0.1元/立方米和0.2元/立方米。

农业水价综合改革稳步推进，须以“花钱买机制”等方式建立健全农业水价形成机制

2017年中央1号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确指出，全面推进农业水价综合改革，加快建立合理水价形成机制和节水激励机制。现阶段要通过“花钱买机制”等方式，建立健全农业水价形成机制，同步建立精准补贴和节水奖励机制，总体上不增加农民负担，调动各方推进改革的积极性。

自2014年实施农业水价综合改革以来，全国27个省80个县200万亩农田开展了试点。目前农业水价综合改革稳步推进，覆盖全国797个县、5200万亩灌溉农田，其中2016年和2017年分别增加约2000万亩和3000万亩灌溉农田。

2017年6月，国家发展改革委、财政部、水利部、原农业部、原国土资源部等五部委联合下发《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》，要求北京、上海、江苏、浙江等经济较为发达的地区，在全省（市）范围内率先全面推进改革，力争2020年底前完成改革任务；部分条件好的市、县要在1～2年内率先完成改革任务。不仅如此，针对部分水资源匮乏地区，该通知将水价每吨上调0.2元。同时，要求坚持“先建机制、后建工程”的原则，按照《“十三五”新增1亿亩高效节水灌溉面积实施方案》有关要求，“十三五”期间，每年安排的2000万亩高效节水灌溉项目区要全部实施农业水价综合改革，同步开展工程建设与机制建立，率先完成改革任务。

31省区市全部实施居民阶梯水价制度，非居民用水超定额累进加价制度尚待完善

2017年我国各地区平均居民生活和工业自来水单价差异明显，北京、天津、吉林等地区水价相对较高。这些地区水资源短缺，高水价有利于促进水资源的合理利用。城市水价合理反映了供水成本，兼顾社会承受能力。同时，要通过完善水价形成机制，建立健全阶梯水价制度，促进水资源优化配置。

2017年2月，国务院办公厅印发了《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，指出要完善农村供水水价形成机制，对城市周边已纳入城镇自来水供应范围的农户，实行统一的居民阶梯水价政策。到2017年8月，31个省份全部建立实施居民阶梯水价制度，有效调动了居民节约资源的积极性。

2017年10月，国家发展改革委、住房和城乡建设部印发的《关于加快建立健全城镇非居民用水超定额累进加价制度的指导意见》指出，各地要根据用水定额，充分考虑水资源稀缺程度、节水需要和用户承受能力等因素，合理确定分档水量和加价标准。通过构建城市供水价格形成机制，完善居民阶梯水价制度，优化分级水量安排，合理设置分级水价，有效发挥阶梯水价调节作用。同时，建立健全非居民用水超定额累进加价制度，利用价格杠杆促进工商企事业单位节约用水。

再生水价格地区差异大，且相关政策较少

2017年，各地区再生水价格差异较大，贵州再生水价格为10元/立方米，而新疆仅为0.1元/立方米，这与技术工艺、处理规模等密切相关。地方再生水利用相关政策也相对较少，只是针对再生水的有偿使用整体性进行了规定。如2017年2月河北出台《河北省城镇排水与污水处理管理办法》，指出再生水实行有偿使用，鼓励成立再生水经营企业。

居民阶梯电价由按月执行改为按年执行更为合理

2012年7月1日起全国试行居民阶梯电价。全面试行两年后，包括湖北、山东、广西、重庆在内的多省市调整阶梯电价执行方式，由按月执行改为按年执行，这一举措充分考虑了分档电量的季节性因素，缓解了因季节差异导致不同月份用电量不同的矛盾，保证居民充分使用第一、二档电量，降低电费支出，政策更为合理。2017年我国多数省市依然执行该举措。

2017年9月，国家发展改革委印发《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》，要求完善“煤改电”电价政策，在适宜“煤改电”的地区要通过完善峰谷分时制度和阶梯价格政策，创新电力交易模式，健全输配电价体系等方式，降低清洁供暖用电成本。合理确定采暖用电量，鼓励叠加峰谷电价，明确村级“煤改电”电价政策，降低居民“煤改电”用电成本。

对钢铁行业实行更加严格的差别电价和基于工序能耗的阶梯电价

在推进供给侧结构性改革之去产能方面，价格主管部门对水泥、钢铁、电解铝等生产企业实行阶梯电价，对未完成化解产能任务的钢铁企业实行差别电价，加快推进落后产能淘汰，取得了显著成效。自2017年1月1日起，国家对钢铁行业实行更加严格的差别电价政策和基于工序能耗的阶梯电价政策，规定钢铁行业淘汰类企业由每千瓦时加价0.3元提高至每千瓦时加价0.5元；未按期完成去产能任务的钢铁企业每千瓦时加价0.5元。在进一步加大差别电价的同时，对钢铁行业实行阶梯电价政策。据测算，能耗较高的钢铁生产企业成本每吨将增加30～50元。

资源价格改革尚存4大问题

再生水管理法律法规可操作性不强。从现行的各级法律法规来看，不论是《水污染防治法》《清洁生产促进法》，还是《城镇排水和污水处理条例》，在推广使用再生水、采取措施提高再生水回用率、政府优先采购再生水节能产品、再生水纳入水资源统一配置等方面，均以“应当”的字眼来表述，并未制定任何硬性规定，也无配套措施和罚则，因此再生水回用并没有得到国家强力支持。

差别电价执行力度不够。多数省份执行差别电价政策的产业类别和行业目录更新不及时，未实行动态管理，导致政策执行力度不够，实际执行差别电价的范围偏小，企业之间存在不公平现象，影响了差别电价政策执行效果，不利于节能减排政策的实施。

惩罚性电价政策未得到全面贯彻。对于惩罚性电价政策，各地政府重视程度不一致，尚有部分省份未出台惩罚性电价实施办法。已出台惩罚性电价实施办法的省份，由于对行业限额标准、加价标准、征收范围、收入使用等存在不同认识，以及与差别电价在执行范围上存在一定冲突等，致使惩罚性电价政策执行参差不齐，未能全面贯彻落实。

制度保障欠缺。面对一些地区出现的行政干预、拒缴欠缴等违法现象，征费稽查机构缺乏强有力的法律保障，执法手段和形式单一。

资源价格改革重在补齐短板

制定专门的再生水管理法律法规并完善配套措施，制定再生水有偿使用标准，通过强有力的行政手段来促进再生水的合理利用。新制定的法律法规要更具可操作性，再生水地方性法规首先要将再生水从节水或水资源保护等相关法律法规中剥离出来，确定其重要的战略水资源地位，建立专门的法规。

加强水价补贴与奖惩机制。要按照《关于推进农业水价综合改革的意见》明确的各项改革任务，统筹农业水价形成机制与精准补贴和节水奖励机制，在总体上不增加农民负担的前提下，建立健全促进农业节水的体制机制。在此基础上，统筹考虑供水成本、水资源稀缺程度、用户承受能力等因素，制定农业水价改革方案，把握好水价调整幅度和节奏，将农业水价一步或分步提高到运行维护成本水平，有条件地区提高到完全成本水平。

扩大差别电价、水价政策覆盖面。完善高耗能、高污染、产能严重过剩（以下简称“两高一剩”）等行业差别（阶梯）电价、水价政策，鼓励各地结合实际扩大政策实施覆盖面，细化操作办法，合理拉开不同档次价格，倒逼落后产能加快淘汰。对“两高一剩”等行业要实行更高的加价标准，促进产业结构转型升级。缺水地区要根据实际情况加大加价标准，充分反映水资源稀缺程度。全面推行城镇非居民用水超定额累进加价制度，严格用水定额管理，合理确定分档水量和加价标准。

探索新能源市场化定价方式。根据技术进步和市场供求，实施风电、光伏等新能源标杆上网电价退坡机制，2020年实现风电与燃煤发电上网电价相当、光伏上网电价与电网销售电价相当。完善大型水电跨省跨区价格形成机制。开展分布式新能源就近消纳试点，探索通过市场化招标方式确定新能源发电价格，研究有利于储能发展的价格机制，促进新能源全产业链健康发展，减少新增补贴资金需求。

加强价格调控监管，包括加强价格监测分析，健全价格调控机制，完善价格补贴联动机制，加强信息共享，强化数据分析应用等。

生态补偿路线图基本明确，中央和地方加大补偿力度

中央开始积极推进建立市场化、多元化生态补偿机制

2016年4月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出完善重点生态区域补偿机制、推进横向生态保护补偿。2016年12月，财政部、原环境保护部、国家发展改革委等出台了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，明确了流域上下游横向生态补偿的指导思想、基本原则和工作目标。2017年10月，党的十九大报告提出要“严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制”。随着一系列政策的密集落地，国家生态补偿制度框架已经构建，发展路线图也已基本明确。

地方生态补偿机制探索加速

为贯彻落实国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》，2017年西藏、江西、湖南、天津、陕西、新疆、宁夏、海南等先后出台了各地方的《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，提出做好重点生态功能区、生态保护红线区、湿地、海洋等领域的生态补偿工作，发挥转移支付机制的政策效应，提升生态保护补偿效益，探索建立多元化生态保护补偿机制，形成符合省情、公平合理、制度完善、运作规范的生态保护补偿制度体系；推进海洋生态保护补偿，促进区域可持续发展。

进一步规范重点生态功能区转移支付办法

为进一步发挥财政资金在维护国家生态安全、推进生态文明建设中的重要作用，2017年8月2日，财政部制定了《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，明确转移支付支持范围、资金分配原则、计算方式，规范对重点生态功能区的转移支付分配、使用和管理等。2017年8月2日，财政部下发《财政部关于下达2017年中央对地方重点生态功能区转移支付的通知》，将2017年重点生态功能区转移支付分配下达各省。

重点生态功能区转移支付范围和规模逐年增加

2017年，国家重点生态功能区的县市区数量由原来的676个增加至816个。重点生态功能区转移支付预算数为627亿元，比2016年执行数增加57亿元，增长10%。其中，甘肃获得的重点生态功能区转移支付最高，为51.70亿元。

推进重点生态功能区转移支付奖惩机制

财政部对省对下资金分配情况、享受转移支付的县的资金使用情况等进行绩效考核，并会同有关部门完善生态环境保护综合评价办法。2017年重点生态功能区转移支付奖惩名单如表3所示，其中县域生态质量考核奖励县10个，县域生态质量考核扣减县13个，主要污染物排放强度不降反升考核扣减县50个。

跨省流域生态补偿试点进展顺利，中央财政安排近12亿元生态补偿资金

跨省流域生态补偿试点进展顺利，新安江、九洲江、汀江-韩江、东江、引滦入津等流域签署跨省流域上下游横向生态补偿协议，中央财政安排近12亿元生态补偿资金。原环境保护部联合财政部积极推进建立长江流域上下游横向生态补偿机制。

9省市实现全流域生态补偿

北京、河北、山西、辽宁、江苏、浙江、广东、江西、湖北等9省（市）实现了行政区内全流域生态补偿，多地出台了相关办法和意见，且在流域生态补偿范围、标准等方面开展了不同模式的探索。

山东修改环境空气质量生态补偿办法，提高省对市的奖罚比例

2017年3月16日，山东省政府办公厅下发了《关于印发山东省环境空气质量生态补偿暂行办法的通知》，对2015年12月8日印发的补偿办法进行了修改。

一是新增“空气质量优良天数比例”作为一项生态补偿考核指标，并按照每改善（恶化）1个百分点，省对市（市向省）补偿20万元的标准计算补偿资金额度。二是提高生态补偿资金系数，将PM2.5、PM10、SO2、NO2四项污染物生态补偿资金系数由40万元/（微克/立方米）提高到80万元/（微克/立方米）。三是新增全年一次性奖励内容。PM2.5、PM10年均浓度达到《环境空气质量标准》（GB3095-2012）二级标准，省级分别一次性给予600万元奖励；NO2、SO2年均浓度达到《环境空气质量标准》（GB3095-2012）一级标准的设区市，省级分别一次性给予300万元和200万元奖励。

河南实施月度生态补偿制度，以经济奖惩推进污染防治工作

2017年6月25日，河南省政府办公厅印发《河南省城市环境空气质量生态补偿暂行办法》和《河南省水环境质量生态补偿暂行办法》，全面实施月度生态补偿制度，以经济奖惩推进环境污染防治工作。大气质量生态补偿考核可吸入颗粒物（PM10）浓度、细颗粒物（PM2.5）浓度和空气质量优良天数3项指标。大气主要污染物月浓度平均值超过考核基数或水质下降的省辖市、省直管县（市），实施生态补偿金扣收措施；反之，实施补偿金奖励措施。

根据新的环境生态补偿标准，在河南省空气质量生态补偿方面，11市4县被扣收2266.4