改革创新科学监管推动特种设备安全与节能水平不断提升

摘要：

——在全国特种设备安全监察工作会议上的报告

（2014年2月27日）

宋继 红

根据会议安排，下面我报告特种设备安全与节能工作。

一、2013年特种设备安全与节能工作回顾

2013年，全系统以党的十八大精神为引领，围绕“抓质量、保安全、促发展、强质检”的工作方针，按照“创新发展、真抓实干、稳中求进”的基本要求，细化措施，狠抓落实，扎实推进各项工作，圆满完成各项任务。

（一）宣传贯彻《特种设备安全法》。

经过多年的努力，《特种设备安全法》终于颁布了。这是特种设备安全工作历史上的一件大事、喜事，标志着我国特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈进了一大步。全系统高度重视《特种设备安全法》的宣传贯彻工作。

一是开展学习贯彻。8月22日，总局召开了贯彻实施《特种设备安全法》电视电话会议，国务委员王勇同志出席会议并作重要讲话。各地积极开展宣贯活动，江西、安徽、海南等主管省长参加宣贯会议；中国特种设备安全与节能促进会组织开展了12期师资培训班，培训师资人员2275人。全系统采用集中培训、专题研讨等方式，陆续开展安全监察人员、检验检测人员、企业安全管理人员等培训，累计培训12万多人。

二是开展广泛宣传。全系统利用电视、网络、广播、报刊等媒体，运用访谈、讲座、播放宣传片、发放宣传册等多种形式，以“进企业、进社区、进校园”活动、“电梯安全宣传周”、“质量月”等为载体，多层次、多角度宣传《特种设备安全法》，累计发放宣传资料100万余份。总局联合教育部组织启动了“百城万校儿童安全乘梯流动宣传活动”，河南省联合河南影视集团启动了特种设备安全电影科教片的拍摄工作，北京市制作了10集电梯安全宣传动画片。

三是完善配套制度。总局拟定了《特种设备目录》（修订稿），已与相关部门协调一致，将尽快报国务院批准后颁布；组织开展了特种设备缺陷产品召回、压力管道监管等规章的起草调研，配合全国人大常委会法工委编制了《特种设备安全法释义》。围绕贯彻落实《特种设备安全法》，各地加快建立特种设备安全的综合协调、联合监管等工作机制。

（二）推进安全监察职能转变。

总局领导高度重视职能转变工作，要求我们加快研究，积极推进。2013年4月，总局特种设备局成立了安全监察职能转变领导小组，制定了研究方案；结合“十二五”国家科技支撑项目子课题，分5个小组开展研究，形成了阶段性研究成果，启动了职能转变顶层设计方案的起草。各地也结合实际工作，认真研究，积极探索，不断推进。

一是推进行政审批改革。国务院批准下放了特种设备改造许可和安全管理人员、作业人员资格认定等许可项目。总局拟定了《特种设备行政许可项目及实施主体》，进一步减少、下放行政许可项目；取消了特种设备出口产品强制监督检验，取消了起重机械、大型游乐设施制造监督检验，暂停了部分压力管道元件制造监督检验。

二是推进检验机构改革。通过多次研讨，统一了对检验工作改革的认识，提出了检验工作改革的思路，制定了检验检测机构整合的初步方案，启动了检验检测机构改革相关配套制度的制修订工作。湖北省将质检系统检验机构进行了省内整合，江苏省质检系统检验机构内部进一步融合，广东省研究探索检验机构向社会组织转型的改革之路。

三是推进电梯等监管方式改革。以电梯监管方式改革为突破口，不断推进特种设备监管方式改革。通过更换电梯使用标志，进一步明确了使用管理责任单位；联合商务部门，组织开展商业公共场所电梯安全监管；广东大力推进“明确电梯首负责任、构建电梯维保体系、推进电梯检验社会化、推广电梯责任保险”等改革措施，杭州、南京、广州等地建立完善96333应急处置平台；北京市推动相关部门出台住宅维修资金简化提取机制，促进老旧电梯更新改造。各地积极探索物联网技术在电梯、起重机械、气瓶等监管中的应用，四川省开展压力管道由登记设备向登记企业转变试点。全系统深入推进特种设备使用单位安全管理标准化和分类监管，不断推进不同设备、地区的分类监管。

（三）开展隐患排查和治理。

一是集中开展安全生产大检查。按照国务院统一部署，组织开展了特种设备安全生产大检查，总局6名党组成员和4名老干部分别带队对24个省大检查情况进行了督查；全系统共出动检查人员377355人次，检查相关企业237415家，累计发现和督促整改安全问题和隐患117803个。

二是开展专项治理。按照国务院安委会统一部署，组织开展了餐饮场所燃气安全专项治理，共检查餐饮场所、充装单位、检验单位12.23万家，发现隐患2.35万个、处理不合格气瓶14.5万只；开展了氨制冷装置特种设备、长输（油气）管道等专项排查治理；参加了工程建设领域施工起重机械、石油化工企业石油库和油气码头等专项安全督查。

三是开展重点风险防范。按照总局统一部署，全系统组织开展了小型锅炉、快开门式压力容器和烘缸（筒）的专项整治；针对电梯、大型游乐设施等事故情况，组织开展了隐患排查；深入开展了“打非治违”行动。总局主动派出专家参与吉林“6.3”火灾等事故的应急处置与调查处理，得到了国务院安委会及安全监管总局的表扬与肯定；各地积极推动地方政府建立特种设备重大安全隐患挂牌督办制度，山西、浙江、山东等地收到良好效果。

（四）服务经济社会发展。

一是扎实开展节能监管工作。总局提出的燃煤锅炉节能环保综合提升工程的建议，已列为国务院发展节能环保产业的重点任务之一。全系统认真开展锅炉节能标准执行情况监督检查，有效落实锅炉设计文件节能审查、锅炉型号定型测试、在用锅炉能效测试等工作任务。

二是努力服务地区经济发展。总局特种设备局将河南长垣县质监局作为党支部基层联系点，支持长垣起重机械产业聚集区质量提升活动；积极扶持和促进苏州吴江、湖州南浔等地电梯整机产业发展。上海主动服务迪士尼乐园项目建设，浙江、河北等不断推进压力管道元件集聚区质量提升活动。

（五）不断加强基础建设。

一是不断完善工作体系。为解决规范存在的过繁、过细问题，确立了安全技术规范大规范制修订规划，并取得突破进展；与安全监管总局就建立特种设备突发安全事件联动机制达成初步共识，组织开展了客运索道应急救援现场演练。贵州省对全省特种设备信息化系统进行了全面升级改造，黑龙江省建立了特种设备应急指挥平台。由中国特检院牵头的“十二五”国家科技支撑计划项目子课题稳步开展，全国特种设备科技协作平台的作用进一步发挥。各地积极推动将特种设备安全与节能工作纳入地方政府考核指标，不断推进安全监察机构的绩效考核。

二是不断加强队伍建设。总局组织开展了全国安全监察机构主要负责人培训班，各地不断完善省、市、县三级安全监察工作规范，加大对安全监察人员、经费、装备的投入，安全监察能力进一步提升。总局和各省局扎实开展党的群众路线教育实践活动，总局针对群众意见反映突出的安全大检查和基层安全监察人员岗位津贴等问题，启动了制度建设和相关协调；重庆等地制定了安全监察工作风险防控制度。

一年来，特种设备安全与节能工作卓有成效，江西、河南、湖北、湖南、河北、山东、四川、浙江、江苏等省特种设备工作连续多年受到省政府表彰和肯定。通过全系统共同努力，全国未发生重、特大事故，未出现重大负面影响事件，特种设备安全状况总体上处于较为平稳的态势，高耗能特种设备节能水平进一步提升，特种设备安全监察与节能监管制度进一步完善。2013年，全国共发生特种设备事故227起、死亡289人，万台设备死亡率0.46、比上一年下降11%，较好地实现了国务院安委会下达的万台设备死亡人数不超过0.51的控制目标。

在总结成绩的同时，我们也清醒地认识到，当前我国特种设备安全与节能形势依然严峻，工作中依然存在一些比较突出的矛盾和问题。一是特种设备安全状况和监管水平与广大人民群众日益增长的质量安全需求不适应，二是特种设备安全监察和检验力量与快速增长的设备数量和监管任务的客观需要不适应，三是特种设备监管方式和工作机制与市场经济条件下安全和节能工作的需要不适应。这些矛盾和问题，需要认真解决。

二、2014年特种设备安全与节能工作重点

改革是当今时代的最强音。十八届三中全会作出全面深化改革的重大决定，拉开了新一轮改革的序幕。总局明确提出，要深入探索质检改革路，奋力实现质量强国梦。通过认真学习领会中央及总局部署，我们确定今年特种设备安全监察与节能监管工作的总体要求是：深入学习贯彻党的十八届三中全会精神，落实全国质检工作会议和全国安全生产电视电话会议部署，以防止重特大事故和重大负面影响事件、万台设备死亡人数控制在0.42以下为目标，以贯彻落实《特种设备安全法》为主线，以改革创新的精神抓质量、保安全、促发展、强质检，运用战略思维、系统思想，创新发展、真抓实干、稳中求进，加快推进特种设备安全监察职能转变，不断提升监管能力，更好地保障安全和为民服务。围绕以上要求，2014年要重点做好以下工作：

（一）贯彻实施《特种设备安全法》，推动特种设备安全与节能多元共治。

《特种设备安全法》明确了各方职责，特别强调了企业的安全主体责任。特种设备安全是靠落实各方责任，尤其是落实企业主体责任来保障的。各地要积极争取地方党委、政府重视和支持特种设备安全工作，协调有关部门开展联合监管，引导社会参与监督，依法实施安全监察。

一是抓好宣传引导。要继续采用多种形式、多种载体，多层次、多角度地宣传《特种设备安全法》。针对企业特种设备质量负责人和安全管理负责人，组织开展《特种设备安全法》培训，帮助企业掌握法律要求。加大行政管理信息的公开透明，定期公布重大违法违规案件处理结果，按时公布事故调查处理报告，加大对违法违规企业的曝光。采用政府购买服务等方式，培育社会组织的能力，引导行业加强自律。加强与新闻媒体的经常性沟通，积极回应新闻媒体、消费者的关注，引导社会参与监督。通过宣传引导，营造全社会共同关注特种设备质量安全节能的良好氛围。

二是抓好沟通协调。党中央推行安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的制度，为我们指明了方向。要以分解下达特种设备事故相对控制指标、实施国务院质量工作和节能目标责任评价考核为契机，积极向当地政府汇报，推动建立重大安全隐患挂牌督办、公告制度，推动建立特种设备事故调查处理协调机制，争取在地方立法、人员编制、工作经费、执法装备等方面的更大支持。要梳理分析与政府相关部门在特种设备安全与节能工作方面的结合点，主动沟通协调，分别制定联合监管的措施，综合运用法律、经济、行政等监管手段，提升监管效果。比如，与卫生部门开展医用氧舱的联合监管，与旅游部门开展客运索道的联合监管等等。

三是抓好依法监管。总局将尽快修订《特种设备目录》，科学调整特种设备的监管范围；制定特种设备缺陷产品召回、压力管道监管、经营环节监管等规章、规范，不断完善与法律法规配套的制度，并制定相应的过渡政策。全系统要依法严格实施监管，扎实做好对持证单位的监督抽查，突出对电梯、大型游乐设施、客运索道、气瓶等重点设备和学校、医院、车站、商场等公众聚集场所的日常监察，扎实做好安全生产大检查“回头看”，扎实做好国务院安委员会部署的长输（油气）管道安全专项排查整治，督促检验机构依法依规开展检验，促进企业安全主体责任的落实。

（二）推进安全监察职能转变和检验改革，提升特种设备安全监管的有效性。

转变职能是党中央、国务院的明确要求，也是保障特种设备安全的迫切需要，通过转变职能，有效落实企业的安全主体责任，鼓励和引导社会参与特种设备安全管理与监督，更好地发挥特种设备安全监察的作用。

一是认真开展职能转变研究。根据前期研究成果，初步确定职能转变的近期目标是，“加快四个转变、驱动三驾马车、实现两个功能”。加快“四个转变”，即从监督管理并重向强化监察转变，从监管设备向监督企业转变，从同一模式监管向分类监管转变，从强调部门监管向构建多元共治格局转变；驱动“三驾马车”，即改革监察、检验“双轨制”传统模式，建立监察机构、检验单位、社会组织“三驾马车”新机制；实现“两个功能”，一是保障安全，二是为民服务。围绕这一近期目标，总局特种设备局成立了专门的研究班子，正在起草职能转变顶层设计方案，并将结合“十二五”国家科技支撑项目子课题，进行具体改革措施的专题研究；各地要积极探索职能转变的具体措施，实现“顶层设计”与“基层探索”的有机互动。

二是切实推进行政审批改革。对现有规章、安全技术规范及相关标准进行梳理，对《特种设备安全法》没有明确规定的非行政许可审批，要一律取消；对安装告知等变相进行审批的，要一律纠正，进一步减少对企业生产、使用行为的干预。加快修改相关规章、安全技术规范，取消、合并行政许可的子项目，将特种设备生产许可向整机制造单位集中。加快完善鉴定评审机构、考试机构及相关工作人员的监管制度，明确各方的责任，加大鉴定评审、考试工作的监督抽查力度，建立鉴定评审人员黑名单，严肃查处有偿咨询、吃拿卡要等违法违规行为。

三是有效推进监管方式改革。科学界定不同种类、类别特种设备的监管重点，制定分类监管的制度；在全面推广使用单位安全管理标准化和分类监管的基础上，推进生产单位、检验检测机构分类监管；总局将制定使用环节的基本安全要求，鼓励地方结合实际情况制定具体要求，不断推进不同设备、单位、地区的分类监管。在《安全生产法》、《特种设备安全法》、《石油天然气管道保护法》、《城镇燃气管理条例》等相关法律法规框架下，进一步厘清职责，研究调整公用管道、长输（油气）管道的监管方式。对电梯、客运索道、大型游乐设施等为公众服务的特种设备，推广使用单位首负责任、安全责任保险等制度。继续推进合同能源管理、合同安全管理，提升专业化管理水平。继续推进大型起重机械加装安全监控管理系统，推动开展电梯、气瓶安全监管物联网应用示范工程，加强科技监管手段的运用。

四是加快推进检验机构改革。近期，国务院办公厅将转发中编办和总局起草的《关于整合检验检测认证机构的实施意见》，与特种设备直接相关的是，开展特种设备检验检测机构纵向整合试点，促进中国特检院在全国范围内进行以资产为纽带的纵向整合，鼓励省内整合、跨省整合。总局将积极协调中编办、财政、税务等有关部门，争取相关政策支持，研究制定特种设备检验检测机构纵向整合的实施方案。中国特检院要尽快制定成立中国特检集团的方案，积极协调有关单位，开展以资产为纽带的纵向整合试点，打造“中国特检”品牌。各省级局要按照法人资格、人、财、物统一的原则，推动省内质检系统检验机构纵向整合；已经全省整合的检验机构，内部要进行深度融合，不要因为分级管理体制的实施而拆分。

（三）围绕安全监察与节能监管职能，积极服务好经济社会发展。

建设服务型政府是党中央、国务院提出的明确要求，服务经济社会发展同样是特种设备安全监察部门的职责和义务。

一是服务节能减排。据统计，我国燃煤工业锅炉实际运行效率约为69%，比国际先进水平低15个百分点左右，具有1.1亿吨标准煤的节能潜力；年排放烟尘、二氧化硫、氮氧化物分别占全国排放总量的33%、27%、9%左右。面对燃煤工业锅炉节能减排的严峻形势，要将实施燃煤工业锅炉能效提升工程作为今年节能监管工作的重中之重，积极协调发展改革、财政、环保等部门，制定具体的实施方案，推动提升工程的实施。同时，要继续开展锅炉设计文件节能审查、锅炉定型产品和在用工业锅炉能效测试，加强高耗能特种设备节能标准执行情况监督检查；总结工业锅炉节能监管的成功经验，逐步推广应用于电站锅炉、换热压力容器、电梯等节能监管。

二是服务民生保障。电梯较多的城市，要借鉴杭州、南京、广州等地96333电梯应急处置平台的做法，推进电梯应急处置平台建设，促进电梯应急救援能力的提高。协调推动地方政府和相关部门畅通住宅维修资金提取渠道，促进老旧电梯更新改造，提高在用电梯安全水平。推动信息化技术在车用气瓶安全管理中的应用，提升车用气瓶的安全性。

三是服务经济发展。在保障安全的前提下，鼓励新材料、新技术、新工艺的运用，推动起重机械轻型化，促进装备制造业发展与转型升级。密切关注特种设备产业集群的发展状况，继续支持地方政府开展起重机械、压力管道元件等产业聚集区质量提升活动。继续做好西气东输三线等国家重点工程的特种设备安全监察。

（四）强化工作体系建设，提升安全与节能监管能力。

经过10多年的不懈努力，我们建立了以法规标准体系为制度框架，以动态监管、科技支撑体系为能力保障，以风险管理、绩效评价体系为方法手段，以安全责任体系为治理格局的6个工作体系。经过一段时间的实践，随着《特种设备安全法》的实施，6个工作体系也要优化调整。要运用战略思维、系统思想，不断完善工作体系。

一是完善法规标准体系。重点是对照《特种设备安全法》，全面清理规章、规范，做好“废、改、立”，不断提升规章、安全技术规范的合法性、协调性、适应性。进一步理顺安全技术规范与规章、标准的关系，建立法规、标准的良性互动机制。不断推进安全技术规范的整合优化，着力解决安全技术规范过多、过细、过繁的问题。着力推动地方立法和标准制定，提升法规的针对性和可操作性。

二是完善动态监管体系。重点是进一步明确各级安全监察机构的职责，研究界定安全监察与综合行政执法的关系；加强安全监察人员的培训，提高基层安全监察人员的待遇，降低安全监察人员的责任风险。进一步完善信息化网络建设，实现数据的互联、互通和共享，提升数据可靠性、准确性。

三是完善科技支撑体系。重点是科学分析科技需求，有效发挥全国特种设备科技协作平台的作用，扎实开展“十二五”国家科技支撑计划项目子课题“基于风险的特种设备安全监管关键技术”研究，开展科技成果在法规标准制定、检验检测技术等方面的应用试点。

四是完善风险管理体系。重点是进一步健全特种设备日常监察与安全大检查相结合的长效机制，完善风险监测、风险评估、风险预警、风险处置制度，推动建立国家、省、市三级特种设备风险监测和应急处置机构，协调有关部门建立特种设备应急联动机制。

五是完善绩效评价体系。重点是争取将特种设备安全与节能绩效评价指标，纳入各级政府的考核指标体系；以推动重点工作为目标，开展安全监察机构和检验机构的绩效考核。

六是完善安全责任体系。重点是对特种设备法规标准体系进行整体梳理分析，凝练出安全相关方的具体职责；进一步落实企业主体责任，贯彻落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管”制度，构建“企业全面负责、政府统一领导、部门联合监管、检验技术支撑、社会广泛参与”的多元共治工作格局。

最后，我再强调一下，今年是《特种设备安全法》实施的第一年，也是职能转变的最关键时刻，要圆满完成今年各项工作任务，必须要有过硬的作风，只有靠过硬的作风，才能出骄人的成绩。关于作风建设，我们一直有着优良的传统，树平局长对特种设备战线的“四特”精神多次充分肯定，优良传统要继续坚持。我们要继续落实中央关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定及总局的具体要求，按照抓业务抓队伍“两手抓”、管行业管行风“一岗双责”的要求，弘扬真抓实干的作风，加强反腐倡廉建设，落实党风廉政建设责任制，加强惩防体系建设，进一步抓好队伍作风建设。

同志们，随着《特种设备安全法》的实施和全面深化改革的开启，特种设备安全与节能工作又站在了新的历史起点。让我们坚定信心，齐心协力，履职尽责，推进特种设备安全与节能科学监管，推动特种设备安全与节能水平不断提升，取得新的更大的成绩。