全面实施市场准入负面清单制度

摘要：习近平总书记在党的十九大报告中对全面深化改革作出了全面部署，其中一项重要任务是，全面实施市场准入负面清单制度。这是一项牵一发动全身的重要改革，涉及经济体制改革和行政体制改革，需要紧紧围绕处理好政府和市场关系这一核心问题，按照市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，抓住“放管服”改革这一“牛鼻子”，持续推进政府职能转变和供给侧结构性改革。

市场准入管理制度是政府与市场关系的集中体现，党中央对实行市场准入负面清单制度高度重视。党的十八届三中全会明确提出：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”要求改革市场准入制度，制定市场准入负面清单。国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入。

一、市场准入负面清单制度的主要内容及特征

市场准入负面清单制度是指国务院以清单方式明确列出在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。

市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；对限制准入事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入；对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。实行市场准入负面清单制度，标志着我国市场准入管理从以正面清单为主向以负面清单为主的全面转型，打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，实现“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”，从而真正将“剩余决定权”赋予市场主体，体现出管理理念和管理方式的重大转变。

一是从“有罪假定”转变为“无罪假定”。对于一般性行业采用“无罪假定”，避免了事前对行为主体的预判和严苛的行政审批，给予市场主体充足的自主权和准入机会，采用开放度更高、包容性更强的管理模式。

二是从“分割市场”转变为“统一市场”。要经过汇总、审查，形成统一的市场准入负面清单，由国务院统一制定发布，实现一个清单全覆盖。未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减市场准入负面清单条目。

三是从“区别对待”转变为“平等对待”。市场准入负面清单是适用于境内外各类市场主体的一致性管理措施，无论是国企还是民企，无论是内资还是外资，无论规模大小，均“权利平等、机会平等、规则平等”，享有同等市场准入条件。

四是从“重事前审批”转变为“加强事中事后监管”。实行市场准入负面清单制度，意味着将监管关口后移，由事前审批更多地转为事中事后监管，通过动态的、全流程的风险监测与管理，切实把该管的事管好，使市场既充满活力又规范有序。

二、实行市场准入负面清单制度的重大意义

负面清单最早是国际上针对外商投资准入的一种管理模式，将负面清单的概念引入到国内经济治理，实行市场准入负面清单制度，是国家治理体系和治理能力的一大进步，充分体现了党中央的决心、信心和勇气，具有非常重大的意义。

这是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础。近年来，我国很多新兴业态如网约车、共享单车等都不是政府规划出来的，都不在原先的“正面清单”中。通过实行市场准入负面清单制度，有利于激发各类市场主体特别是非公有制经济的活力，这将为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间，为培育华为、阿里、腾讯等具有世界竞争力的一流企业提供良好制度环境。

这是更好发挥政府作用的内在要求。更好发挥政府作用是社会主义市场经济的应有之义，目的是实现市场这只“看不见的手”与政府这只“看得见的手”之间的合理分工和协调发挥作用。通过实行市场准入负面清单制度，有利于明确政府发挥作用的职责边界，不断提高行政管理的效率和效能，推进市场监管制度化、规范化、程序化。与此同时，实行市场准入负面清单制度，也有利于强化政府在战略、规划、政策、标准等制定和实施方面的功能，发挥政府在维护市场秩序、提供公共服务、促进就业、稳定经济增长方面的作用，让改革发展的成果惠及最广大人民。

这是构建开放型经济新体制的必要措施。实行市场准入负面清单和外商投资负面清单制度，有利于加快建立与国际通行规则接轨的现代市场体系，有利于营造国际化法治化便利化的营商环境，促进国际国内要素有序自由流动，更好利用两个市场两种资源，促进资源高效配置，境内境外市场深度融合，不断提升我国经济的国际竞争力。

三、实施市场准入负面清单制度的成效与不足

实行市场准入负面清单制度是一项系统性工程。按中央统一部署要求，从2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。同时明确，负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。

为落实中央要求，国家发展改革委、商务部会同有关部门汇总、审查形成了《市场准入负面清单草案（试点版）》（发改经体〔2016〕442号，以下简称《草案》），报经党中央、国务院同意，于2016年3月印发执行。《草案》明确列出了在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，共328项。其中，禁止准入类96项，包含762个细项；限制准入类232项，包含867个细项。

为有序推进改革，考虑到上海、天津、广东、福建4个自贸试验区首先实施了外商投资负面清单制度，在实施市场准入负面清单方面具备一定条件，也为了使市场准入负面清单与自贸试验区外商投资负面清单两者一起构成完整的市场准入管理体系，《草案》明确在上海市、天津市、广东省、福建省4个自贸试验区所在省级行政区率先开展市场准入负面清单制度改革试点，以探索路径、积累经验、形成示范。对4个自贸试验区的外商投资企业来讲，既要按照国民待遇原则，遵守市场准入负面清单，也要遵守自贸试验区外商投资负面清单，并接受我国依法进行的安全审查。

从实施情况看，在负面清单改革中政府审批边界逐步缩小，市场配置资源的作用不断扩大，取得了可喜的成绩。自贸试验区外商投资负面清单已由2013年的190项减少至2017年的95项，总量减少了50%，减少最多的是制造业，从2013年的63项减少至14项。我国吸引外资的能力不断增强，上海、天津、广东和福建4个自贸试验区2016年全年实际吸收外资达879.6亿元人民币，同比增长81.3%，以十万分之五的国土面积吸引了全国十分之一的外商投资。截至2017年4月，上海自贸试验区累积设立外资企业8734家，吸收合同外资6880亿元人民币。天津、广东、福建3个自贸试验区设立外资企业12712家，吸收合同外资11357亿元人民币。

也要清醒地认识到，市场准入负面清单制度是一个新生事物，国内没有实践基础，国外也没有现成的经验，实践中不可避免存在一些不足之处。例如，《草案》的内容存在项目和管理主体过多、程序复杂、界限不清等问题。在具体执行中，仍存在市场准入管理透明度偏低、隐性准入门槛过高、管理体系复杂、地方和行业保护主义壁垒等问题，与建立统一开放、公开透明、竞争有序的市场准入负面清单体系目标仍存在差距。

四、全面实施市场准入负面清单制度的重点工作

党的十九大为如何更好地实行市场准入负面清单制度指明了方向，也提出了更高的要求。为此，我们要坚持社会主义市场经济改革方向，按照推进供给侧结构性改革和“放管服”改革的要求，在总结前期试点经验的基础上，不断完善相关制度，确保从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

（一）不断完善市场准入负面清单。市场准入负面清单的编制完善是一项长期工作，是依据市场发展情况不断调整的动态过程。一方面，要正确把握市场准入负面清单的制定原则，主要是：坚持法定原则，定期对清单事项进行合法性审核，清理已不符合法律法规规定的事项；坚持必要原则，清单事项应尽量简化，不能照搬现有行政审批事项使清单流于形式；坚持渐进原则，对新技术、新业态留下包容空间，不急于纳入清单管理。另一方面，要规范制定程序，地方政府可根据自身差异提出调整清单的建议，但不得擅自调整，同时要保障公众参与权与知情权，保证清单制定过程的科学化和民主化。

（二）落实市场准入负面清单制度的配套制度。市场准入负面清单的实施需要多项配套措施的保障：在审批体制方面，要规范各级政府及有关部门审批权责和标准，实现审批流程优化、程序规范、公开透明、权责清晰；在监管机制方面，要转变监管理念、创新监管方式、提升监管效能；在社会信用体系和激励惩戒机制方面，要健全社会信用体系，完善企业信用信息公示系统，对守信主体给予褒奖激励、对失信主体采取限制措施、对严重违法失信主体实行市场禁入。此外，要根据维护国家安全的需要，抓紧完善规范严格的外商投资安全审查制度，明确规定审查要素、审查程序和可采取的措施等，对涉及国家安全的外商投资，要依法进行安全审查。

（三）加强事中事后监管。政府要把更多监管资源投向加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管。针对审批事项取消后可能出现的风险，要逐项制定事中事后监管措施或替代方法，明确监管内容、方法和手段，建立统一高效的监管数据采集、监测、分析和预警体系，为防范市场风险和提高监管效率提供有效保障。

（四）做好实行市场准入负面清单制度与法律、法规的衔接，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。要做好市场准入负面清单与《产业结构调整指导目录》、《政府核准的投资项目目录》、《外商投资产业指导目录》等有关规定的衔接，对未纳入市场准入负面清单的事项要及时废止或修改设定依据。同时，要加快与市场准入负面清单制度相适应的立法工作，确保市场准入管理措施职权法定、事中事后监管有法可依。