坚守底线 创新进取 推动特种设备安全与节能事业持续发展（特种设备局宋继红局长在全国电梯安全监管方式改革现场会暨全国特种设备安全监察工作座谈会上的讲话 ）

摘要：

坚守底线  创新进取 

推动特种设备安全与节能事业持续发展 

——在全国电梯安全监管方式改革现场会暨全国特种设备 

安全监察工作座谈会上的讲话 

（2013年3月23日） 

宋继红 

  

昨天的会上，广东省质量技术监督局任小铁局长介绍了推进电梯安全监管方式改革的经验，总局刘平均副局长作了重要讲话。刘平均副局长充分肯定了五年来的特种设备安全与节能工作取得的成绩，系统分析了当前特种设备安全面临的形势与任务，全面部署了特种设备安全监察与节能监管重点工作，特别是对电梯安全监管方式改革的推进工作提出了明确要求。我们要全面落实刘平均副局长的讲话精神，研究完善中国特色特种设备安全监察体系，扎实做好电梯安全监管方式改革等各项工作，守住安全底线，锐意创新进取，加快实现特种设备安全形势根本好转。 

下面，根据会议安排，我讲三个方面的内容。 

一、2012年特种设备安全与节能工作回顾 

2012年，全系统根据年初的部署和要求，围绕“抓质量、保安全、促发展、强质检”的工作方针，按照“创新发展、真抓实干、稳中求进”的基本要求，细化措施，狠抓落实，扎实推进各项工作，圆满完成各项任务。 

（一）创新发展取得突破。 

一是构建多元共治格局取得突破。在用工业锅炉能效测试作为节能责任评价考核指标之一，纳入到国务院对省政府考核的内容；国务院安委会继续向地方分解下达了特种设备事故相对控制指标，监察部将质量安全纳入政府绩效管理工作要点，浙江、江苏、河南、湖南、云南等推动将特种设备安全与节能工作纳入到地市政府的绩效考核指标中，促使地方政府对特种设备工作更加重视和支持。总局联合教育部下发了《关于加强中小学特种设备安全工作的意见》，各地不断加强与安监、公安、工信、铁道、住建、交通、教育、旅游等相关部门的协作，共同制定特种设备监管制度，联合开展执法检查、隐患排查、应急救援，特种设备安全“一岗双责”制度稳步推进。各地采取有效措施，督促生产、使用单位落实安全主体责任。全系统注重发挥行业组织的管理作用，行业自律和监督机制进一步健全。各地扎实开展“三进”、“质量月”、“电梯安全周”等活动，畅通信访、12365、公众留言等投诉举报渠道，重庆、福建等建立有奖举报制度，社会监督的效果进一步显现。通过这些措施，齐抓共管、多元共治的格局初步形成。 

二是开展分类监管取得突破。稳步推进使用单位分类监管，在全国20个省600多家企业开展特种设备使用环节分类监管和使用安全标准化试点，18个省制定了特种设备使用管理规范及地方标准，江苏、上海、河北、四川等推进速度较快。继续开展按设备按区域分类监管试点，大型起重机械安装安全监控管理系统完成前期示范试点和试验验证工作，在公共交通领域推行电梯维保制度的改革；北京、河北、上海、辽宁、新疆等结合当地实际细化了对电梯维保单位、车用气瓶安装单位的监管要求。 

三是实施风险管理取得突破。全系统基本树立了风险管理的理念，制定风险管理制度，开展风险分析，形成风险分析报告，加强应急救援工作，完善特种设备应急预案，组织开展应急演练，提高了应急处置能力；去年，及时应对和妥善处置了日立挖掘机用户“闹访”事件、“1.29”北京西单自动扶梯事故、“5.26”广西桂林尧山客运索道乘客滞留事故、“11.23”山西寿阳火锅店液化石油气泄漏燃烧爆炸等突发事件，严厉打击了河南荥阳无证制造大型游乐设施行为，有效防控系统性、区域性风险。黑龙江指导全省规模企业建立特种设备应急救援队伍并签订互助救援协议，杭州市建立96333电梯应急指挥平台，海南建立特种设备应急指挥平台，陕西建立了与消防联合救援的工作机制，湖北试点开展大中型企业和高危企业应急预案的报备工作。 

四是创新监管措施取得突破。总局局长办公会专题研究了电梯监管方式改革措施，并明确加大对电梯等特种设备监管工作的支持力度。各地积极推动地方政府建立老旧电梯更新改造机制，推进电梯维保整治、物联网技术应用、应急救援、制造企业负责维保等工作，落实使用单位主体责任。北京电梯物联网工程列入北京市应急管理示范工程之一，在东城区2000多部电梯上开展试点；吉林将电梯的整治工作列入政府的民生计划；广东在省委、省政府领导下，对电梯监管方式改革开展了先行先试，已经取得阶段性成果和经验。江苏、宁夏、新疆、山东等应用电子标签、条码管理对气瓶实施监管，重庆粘贴电子标签的CNG车辆近8万辆、CNG气瓶约11万只。福建、江西、山东、重庆等探索在公共领域特种设备中推行责任保险制度。 

（二）真抓实干凸显成效。 

一是圆满完成“十八大”等重点时段安全保障任务。全系统组织开展了“十八大”、春节、国庆等重点时段特种设备安全保障工作。针对“十八大”安全保障，总局召开专题会进行研究，制定保障工作方案和应急预案，共组织20余个督查组对全国特种设备安全工作进行督查；北京联合周边省市建立联动机制，“十八大”期间，华北五省（市）实行专人值守及“每日一报”制度，出动执法人员14233人次，共检查使用单位10527家、特种设备31229台（套），及时发现并消除安全隐患1180个，实现了北京及周边地区特种设备零事故的目标，圆满完成了安全保障任务。 

二是扎实开展“打非治违”和质量安全风险排查整治工作。根据国务院安委会和总局的工作部署，全系统开展了“打非治违”和质量安全风险排查整治专项行动，结合“双打”活动，严厉打击翻新改造报废气瓶、在液化石油气瓶中掺混二甲醚、违规拼装电梯和无证制造大型游乐设施等非法活动。专项行动中，各地都有一些好的做法，新疆结合实际重新开展了特种设备普查整治。全系统开展了持证单位监督抽查，总局对申请单位开展了鉴定评审后、审批发证前的监督抽查试点，组织对105家获证生产单位、检验检测机构和10家鉴定评审机构进行了监督抽查，对存在严重问题的4家企业做出了责令注销相关许可的决定。2012年，全系统共出动特种设备执法监督检查115.3万人次，检查生产、使用单位52.6万家，出具安全监察指令书14.2万份，吊销许可证221张，暂停许可证942张，消除了一批安全隐患。 

三是不断推进节能监管工作。全系统完成2000多个锅炉型号定型测试和16418台在用锅炉能效测试。总局制定了《锅炉系统节能管理规则》等4项节能技术规范，内蒙古、广西等颁布了工业锅炉节能改造技术标准，江苏持续开展工业锅炉使用单位安全节能双达标活动、达标单位已达6639家。总局研究提出实施“工业锅炉能效提升工程”的建议，与国家发改委初步达成共识，将在节能产品推广、老旧锅炉淘汰、锅炉节能改造等方面予以政策支持。 

四是积极推动产业聚集区和重点工程质量提升。根据产业聚集特点，山西、浙江等开展压力管道元件产业聚集区质量提升活动，河南组织相关技术机构加强对长垣起重机园区技术服务，广东指导中山市建立游乐设施公共检测服务平台。总局组织了对国家重点工程的特种设备安装无损检测工作质量的监督抽查，云南、广西、湖南等积极开展中缅、西气东输二线支线管道安全保障服务。 

（三）稳中求进充分体现。 

一是监管责任进一步清晰。通过构建多元共治工作格局，地方政府、有关部门、行业组织、相关企业的责任进一步清晰。根据各地反映的意见，总局及时调整了工业锅炉定型产品能效测试工作要求，合理安排了在用工业锅炉能效测试工作范围和进度，工作重点更加突出，工作任务更加明确。 

二是法制和科技工作进一步加强。《特种设备安全法（草案）》已通过全国人大常委会第一次审议，目前，全国人大法工委正在进行调研修改；总局起草了大型游乐设施安全监察规定等规章，颁布了《锅炉安全技术监察规程》等9个安全技术规范；天津、黑龙江、广东、河北等制修订了地方法规规章，内蒙古、江苏、四川、陕西、西藏等推动电梯、气瓶监管地方立法，上海、北京等颁布了《电梯主要部件报废标准》；全系统认真组织移动式压力容器、自动扶梯等相关安全技术规范、标准的宣贯学习。“十二五”国家科技支撑计划项目“基于风险的特种设备安全监管关键技术”软课题研究取得进展，全国特种设备科技协作平台科研项目扎实开展，参与协作的技术机构普遍加大了对科研工作的投入。 

三是内部管理进一步完善。特种设备检验检测人员资格纳入国家职业准入目录，鉴定评审机构和人员监督管理规则已纳入总局规范性文件审议程序。总局组织修订了特种设备检验人员考核规则，全面开展了检验检测人员执业资格注册工作。广东、贵州等制定了安全监察工作规范，浙江、重庆、甘肃、江西等基层工作制度进一步完善；安徽、湖北、湖南等安全监察工作绩效管理日趋完善，绩效考核工作逐步开展。 

四是队伍能力进一步提升。全系统注重队伍能力建设，总局核准了32家型式试验机构，浙江、江苏、新疆、山西、四川、云南等大力开展安全监察和检验检测人员培训。全系统开展了检验机构报检窗口“为民服务，创先争优”考核评议活动，评选出81个“优秀服务窗口单位”和120名“服务标兵”。结合行业特点，全系统开展工作风险和队伍风险警示教育活动，查找风险项目，确定防范措施，落实防范制度。  

一年来，通过全系统共同努力，全国未发生重、特大事故，未出现重大负面影响事件，特种设备安全状况总体上处于较为平稳的态势；节能监管工作制度进一步完善，高耗能特种设备节能水平进一步提升。全年共发生特种设备事故228起、死亡292人，万台设备死亡率0.517、比上一年下降13.11%，实现了国务院安委会下达的事故死亡率低于0.56的工作目标。湖南、湖北、福建、河北、青海等连续多年被评为全省安全生产先进单位，黑龙江获省政府安全生产奖励；广东省质监局领导班子在省委、省政府对2011年、2012年安全生产工作考核中，被评为安全生产优秀领导班子，任小铁同志被评为安全生产优秀领导干部；继2012年1月获全国“安全生产监察监管”先进单位后，总局特种设备局被评为“十一五”全国节能工作先进集体。这些成绩，是全系统干部职工共同努力的结果，是大家共同的荣誉。 

在此，我代表特种设备局，向无私奉献、辛勤工作在特种设备战线上的干部职工致以崇高的敬意！向关心支持特种设备安全与节能工作的有关部门和社会各界表示衷心的感谢！ 

二、深刻领会走中国特色质检之路对特种设备安全与节能工作的新要求 

年初，全国质检工作会议上，支树平局长提出了坚定走中国特色质检工作之路的战略思想，明确了进一步完善中国特色质检工作体系的总体要求。围绕这一总体要求，我们要从理论体系、制度体系、技术体系、工作机制4个方面，进一步完善中国特色特种设备安全与节能监管体系。 

（一） 进一步完善理论体系。 

这些年来，我们结合特种设备立法工作，在一定程度上开展了特种设备安全监察的理论研究，对事故致因理论、系统安全理论等技术理论有了一定的认识，但对涉及特种设备安全监察的经济、法律、公共管理、行政等多个领域的理论研究还不够深入、不够系统。要结合十八大精神的学习，着重研究坚持和发展中国特色社会主义对特种设备安全与节能工作的内在要求，正确理解以质量和效益为中心发展经济的深刻内涵，充分把握人民群众日益增长的质量安全需求与相对落后的质量安全保障能力之间的突出矛盾，清醒认识市场经济运行规律下的工作特点，进一步完善特种设备安全与节能工作理论体系，不断赋予其新的时代内涵。 

（二） 进一步完善制度体系。 

经过几十年、几代人的共同努力，我们建立了以行政许可和监督检查为主的安全监察基本制度；通过近几年的探索，我们初步形成了以对特种设备节能标准执行情况监督检查为主的节能监管制度。但是，面对“人机矛盾”的显现和社会对特种设备安全与节能工作的更高要求，我们认识到现行的监管制度还有待进一步完善。要加快立法和制度建设，开展法规及相关制度的后评估，做好立改废工作，推进制度创新，改革完善行政许可、监督检查等基本制度，突出分类监管，进一步优化特种设备安全与节能工作的制度体系。 

（三） 进一步完善技术体系。 

特种设备安全与节能工作涉及材料、力学、化学、机械、电气等多个学科，是一门真正的技术活。一直以来，我们注重技术的研究，注重技术的应用，注重发挥技术机构的作用，取得了明显的成效。但是，特种设备安全与节能科技创新总体水平仍然不高，技术机构的能力还有待提升，新技术的应用还不到位。在这方面，要以中国特检院为龙头，以全国特种设备科技协作平台为纽带，不断扩大科研队伍，扎实开展科研攻关，充分发挥科技引领作用；要加强检验检测机构、能效测试机构的高技术人才、设备的投入，提升技术机构的能力，充分发挥技术支撑的作用；要加强新技术在监管、检验中的应用，特别是物联网、信息化等技术的应用，不断创新监管手段。 

（四） 进一步完善工作机制。 

特种设备安全与节能工作不能单纯依靠运动式的检查来实现，建立和完善长效机制才是正确的选择。近年来，我们形成了分类监管、动态监管、打非治违、专项整治等机制，但这些机制还不够完善。贯彻落实“十二字方针”及特种设备安全与节能工作的基本要求，要以提升监管效果为目标，将现有的工作机制逐步完善。要在实践探索中，不断创新机制，特别是质量安全责任机制、突发事件应对机制、节能激励机制、培训教育机制等等，提升监管的科学性。 

当前，完善中国特色特种设备安全与节能监管体系，关键是进一步完善六个工作体系。完善工作体系，要突出重点。要以推动立法、推进大规范建设为重点，完善法规标准体系；以信息化建设为重点，完善动态监管体系；以建立首负责任制为重点，完善安全责任体系；以提升应急处置能力为重点，完善风险管理体系；以增强工作实效为重点，完善绩效评价体系；以实用技术研究为重点，完善科技支撑体系。要加快实现“四个转变”，即从监督管理并重向强化监察转变、从监管设备向监督企业转变、从同一模式监管向分类监管转变、从强调部门监管向构建多元共治格局转变。要进一步发挥技术机构、行业组织的作用，改革监察、检验“双轨制”旧模式，建立监察机构、检验单位、行业组织“三驾马车”新机制。 

三、2013年特种设备安全与节能工作重点 

2013年工作的总体思路和要求是：深入学习贯彻党的十八大精神，大力实施安全发展战略，以防止重特大事故和重大负面影响事件、万台设备死亡率下降9%并控制在0.47以下为目标，贯彻“抓质量、保安全、促发展、强质检”工作方针，按照“创新发展、真抓实干、稳中求进”基本要求，不断提升质量安全节能水平，坚守安全底线，推进改革创新，夯实工作基础，更加有效地服务经济社会科学发展。今年的工作要点已经印发，请各地结合实际情况，细化措施，抓好落实。下面，我着重强调4个方面的工作。 

（一）以质量和效益为中心，不断提升质量安全和节能水平。 

中央经济工作会议非常明确地提出要以质量和效益为中心。今年以来，树平局长多次强调要围绕这个中心，提升质检工作的总体水平。就特种设备而言，要重点做好以下3项工作。 

一是提升设备质量安全水平。以突出行政许可实际效果为重点，进一步改革完善特种设备生产许可制度，支持地方细化电梯维保和车用气瓶安装及检验单位许可条件，强化鉴定评审把关作用，严格市场准入制度；继续开展对企业、检验检测机构和鉴定评审机构的联合监督抽查，加大对申请单位鉴定评审后、审批发证前的监督抽查比例，探索实施生产单位取证后向市级监察机构告知的制度，强化日常监察，严格许可退出机制。利用设计文件鉴定、型式试验、监督检验等手段，加强对产品设计、安装、改造、维修质量安全的验证；争取相关部门支持，对电梯部件、安全保护装置开展监督抽查，提升设备本质安全水平。开展电梯维保单位的分类分级管理，提高电梯维保质量。围绕地方经济特色，继续开展压力管道元件、起重机械、大型游乐设施等产业聚集区的质量提升活动，推动公共检测平台建设；继续开展国家重点工程和地方重点项目的现场安全监察、专项监督抽查。 

二是提升节能监管水平。加强与发展改革、财政、工信、环保等部门的协调合作，推动实施工业锅炉能效提升工程。以锅炉制造单位、能效测试机构和万家企业为重点，加强高耗能特种设备节能标准执行情况监督检查；进一步完善锅炉设计文件节能审查、定型产品能效测试、在用工业锅炉能效测试制度；加快推进节能技术机构能力建设，启动电站锅炉能效测试工作；开展全国锅炉能效状况分析研究，发布锅炉能效状况报告；继续遴选和推广特种设备节能技术和产品。 

三是提升社会监督水平。按照创新社会管理的思路，探索建立质量安全社会监督机制，不断提升监管的效能。用好12365、96333等举报和应急处置指挥系统，建立投诉举报制度，充分发挥社会公众的监督作用。紧密结合质量诚信体系建设，建立特种设备质量安全“黑名单”制度。加强宣传工作，以宣传法制和普及安全节能常识为重点，创新宣传方式，继续开展特种设备安全宣传日和电梯安全“宣传周”等活动，深入扎实开展“进企业、进社区、进校园”宣传活动，让全社会更加关注特种设备安全与节能工作，让社会公众参与到质量安全节能的监督中来。 

（二）以防治结合为抓手，努力坚守安全底线。 

安全始终是社会关注的焦点，保安全是我们的根本任务。我们要善于运用“底线思维”的方法，始终绷紧“守住安全底线”这根弦。 

一是强化风险管理。坚持风险管理制度化，要加强对事故风险、工作风险和队伍风险的管理，建立健全风险监测、风险评估、风险预警、风险快速处置等工作制度。坚持风险排查常态化，要做好日常风险监测，定期对风险监测情况进行总结分析，形成风险分析报告，及时向社会发布风险预警信息，向有关单位发送事故警示通报；对存在严重质量安全隐患的单位，实施质量安全约谈制度。坚持风险处置科学化，要进一步完善特种设备事故应急救援预案，注重发挥消防、安监、企业等应急救援资源的作用，借鉴杭州电梯96333应急处置工作经验，提高应急救援能力；要完善突发事件应对和新闻发布制度，加强与新闻媒体的经常性沟通，正确引导舆论导向，妥善处置突发事件。 

二是强化重点监管。加强重点设备监管，联合有关部门继续推动大型起重机械安装安全监控管理系统，开展起重机械专业维保试点；联合商务部门开展商业场所用电梯安全监管，联合旅游部门开展大型游乐设施、客运索道安全整治，配合安监、公安、住建等部门开展餐饮场所燃气气瓶安全专项治理；开展小锅炉、快开门压力容器、烘缸（筒）专项治理。加强作业人员监管，全面落实《国务院安委会关于进一步加强安全培训工作的决定》，督促企业落实作业人员持证上岗和培训制度，加强作业人员考试、培训、发证工作的监管，努力提升作业人员素质。 

三是强化打击惩处。建立“打非治违”长效机制，结合“质检利剑行动”，继续严厉打击翻新改造报废气瓶、违规充装气瓶、违规检验气瓶和非法制造大型游乐设施、违规拼装电梯等活动；利用日常监察、监督抽查，依法惩治生产使用企业违法违规和作业人员无证上岗、违章作业等行为。实施更加严格的退出机制，对不再符合条件的获证企业、机构和人员，一律撤销许可；对伪造、变造、出租、出借、转让许可证书或者监督检验、型式试验报告的行为，一律从严处罚，提高打击惩处的执行力和威慑力，有效打击非法违法行为。 

（三）以攻坚克难为重点，着力推进改革创新。 

日益复杂的特种设备安全形势对传统监管制度、监管方式、监管手段提出了挑战，我们要用改革创新的思路和方法，应对挑战，解决问题。 

一是推进监管制度创新。继续推动特种设备安全与节能工作纳入各级政府的考核目标，推动政府建立重大安全隐患挂牌督办、公告制度；加强与安监、公安、工信、商务、铁道、住建、交通、教育、旅游等相关部门的协作，推进特种设备安全“一岗双责”制度；遵循市场规律，充分调动企业自主管理的自觉性、主动性；注重发挥行业组织管理的作用，加快构建“多元共治”工作格局。推进合同能源管理、合同安全管理、安全责任保险制度，特别是推动电梯、客运索道、大型游乐设施的安全责任保险。按照“取消、合并、下放、转变方式”的思路，制定特种设备行政许可实施细则，规范行政许可程序，调整行政许可项目和实施主体，加快实施行政许可改革。以推进电梯检验社会化为重点，继续深化检验工作改革。 

二是推进监管方式创新。电梯监管方式改革，是今年工作的重中之重，要结合电梯检验、使用标志更换，进一步明确电梯使用管理的责任主体；在公共交通领域、商业场所推进电梯制造单位开展维保，逐步建立以制造企业为主体的电梯维保体系；积极争取政府支持，设立专项经费，探索对电梯检验实施监督抽查制度；继续推动地方政府建立老旧电梯更新改造机制。结合企业安全管理负责人培训考核，大力推广使用单位分类监管和使用安全管理标准化，继续推进设备、单位、地区分类监管。继续探索承压类设备成套装置监管方式创新，推进压力管道使用登记由登记设备向登记单位的改革。 

三是推进监管手段创新。要转变以强化行政手段为主的传统监管方式，加强法律手段、经济手段、科技手段等运用。研究特种设备物联网的应用规划和标准框架，推广物联网、信息化在移动式压力容器、气瓶、电梯、大型起重机械监管等方面的应用，推动技术创新。定期开展特种设备质量安全状况分析，将质量安全风险防范在前。 

（四）以自身建设为核心，继续夯实工作基础。 

    十八大以来，中央对加强自身建设提出了一系列的新要求。全国质检工作会议提出继续深化“三个质检”建设，进一步树立“三个形象”的要求。我们要按照中央和总局的要求，继续抓好基层基础建设。 

一是加强法规制度建设。当前，要全力配合全国人大做好《特种设备安全法》的相关调研、审议工作。同时，加快规章、规范性文件的制修订工作；继续开展规章规范的清理，制定大规范体系表，推进大规范的制修订，为《特种设备安全法》的实施做好准备。各地要积极推进地方特种设备立法和标准制修订工作。全系统要在不断完善法规标准体系的基础上，强化法治理念、法治思维，进一步规范执法行为。 

二是加强基层能力建设。深入研究分级管理体制下基层安全监察机构的定位，推动完善省、市、县三级安全监察工作规范，继续推广层级监管机制，提高基层监察工作的规范性。继续开展基层能力建设达标活动，推动地方政府建立人员、经费、装备投入的长效机制，逐步建立覆盖乡镇、街道的特种设备安全管理网络。总局将修订《特种设备检验检测机构核准规则》，各地要督促检验机构加大设备、人员的投入，进一步提升检验检测能力。以推动重点工作为目标，继续开展安全监察绩效考核。以《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》的实施为契机，积极发挥地方的积极性，进一步完善特种设备安全监管信息化系统，实现数据互联互通、资源共享。 

三是加强队伍建设。要加强业务能力建设，坚持和完善安全监察人员、检验检测人员、鉴定评审人员持证上岗和知识更新培训制度，鼓励和支持干部职工参加在职学历教育、脱产培训等继续教育，不断提升业务素质。要加强队伍作风建设，不折不扣落实中央关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定及总局的具体要求，高度重视和善于开展调查研究，继续弘扬“四特”精神，按照抓业务抓队伍“两手抓”、管行业管行风“一岗双责”的要求，加强反腐倡廉建设，落实党风廉政建设责任制，加强惩防体系建设，不断降低队伍风险。 

今年特种设备安全监察与节能工作面临的形势更加复杂，肩负的任务依然艰巨。我们要提振信心、凝聚力量，坚守底线、创新进取，推动特种设备安全与节能事业持续发展，为促进科学发展、安全发展、节约发展做出新的更大的贡献。